政策課題研修「行政評価を考える」ー　報　告　11.12.13
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　都市政策研究室会議室

　この日は，大石さんが欠席で，３人での検討会となった。主にベンチマーク導入に係る委員会のあり方を検討して，論文骨子素案をまとめた。
　主な争点は，委員会に行政の参加が必要かどうか，指標の選択や目標値の設定は，誰が決めるのか，また，指標の優先順位はつけるべきかなど。

　素案の最終草案は，外部評価を穴口，内部評価を長谷部が担当，１４日に校正を行い，次のとおり論文骨子素案をまめた。

　１２月２０日に山口先生を交えて意見交換を行い，論文細部の検討などを行う予定。

　論文骨子素案（未定稿）　

  ■ テーマ：「行政評価システムを考える〜
　　　　　　　　市民に分かりやすい評価システムを目指して」
  ■サブテーマ：「事業・政策を的確に捉えた成果指標の確立について」
　　　　　　　　　　　　　　　　　

１　戦略的な行政経営を目指して

　（1）　行政と取り巻く環境

�@行財政改革 経済不況，財政危機（税収不足・市債残高） �A地方分権 H12．4月から地方分権推進法スタート。 産業振興一辺倒から地方の個性の創造へ �BVFM（ValueForMoney＝費用対効果） 税金の払いがい，不正支出や企共事業による税金使途への市民意識の向上

　２１世紀を目前に控え，社会状況は大きな変化を迎えている。少子・高齢化，情報化，国際化の進展や産業構造の変化，環境問題の重要性の高まりなど，こうした変化に的確に対応することが行政の大切な責務になっている。
　右肩上がりの経済成長の終焉は，歳入の伸び悩みや福祉対策経費の増加，公債費の急増などにより，毎年度多額の財源不足を生ずるなど，危機的な状態に陥っており，財政の健全性の確保が課題となっている。組織体制や施策・事業の進め方，財政運営のあり方などを，簡素で効率的なシステムに転換していかなければならない。

　行政がさまざまな施策や事業を展開するにあたっては，住民に対し，その必要性や効果を明らかにする説明責任を果たすことが時代の要請となっている。この行政の説明責任（アカウンタビリティ）を果たすためには，住民と行政情報を共有しなければならない。より市民の視点に立った，公正で透明性の高い行政を実現するためには，施策や事業の成果についての行政自らの評価を明らかにすることが重要になっている。厳しい財政状況にもかかわらず，不正支出が明らかになり，税金の使途への市民意識が向上し，税金の払いがい”Value　For　Money”が叫ばれるようになった。行政が，有効性・効率性などを追求しているのか，適切に事務事業を選択しているのかを示すことが急務になっている。

　今日，全国の地方自治体は産業振興だけでなく，地方の個性の創造が求められるようなった。地域資源を活用した創造的な施策などの戦略的な行政運営が求められている。平成12年4月にいよいよ具体的な地方分権の動きが本格化する。自らの責任と判断で地域運営に取り組む経営体としての体制の確立が早急に求められている。

　また，市民と行政とのパートナーシップが一層重要になってきている。地域資源を有効に活用するためにも，施策・事業の必要性等を市民が判断するための十分な情報を提供し，市民意見を反映して施策・事業を選択・重点化していく必要がある。

   （2）　札幌の現状

�@市債残高 ９９年度末，約1兆円の市債残高（一般会計） 市民一人あたり５７万円 �A　D R　 費用削減など一定の成果 なお一層の見なおし，同時に行政サービスの質の向上へと変化 �B　事務事業評価 行政改革のツールとして注目

　市債残高は，近年の経済対策や減税補填債の発行などにより，大幅な伸びを続けている。本市全会計における市債残高は2兆円に達している。一般会計でも約１兆円になる。これは市民一人あたりに換算すると約５７万円である。市債残高の増加に伴い，起債制限比率も上昇してきている。市債の元利償還金の増大が弾力的な財政運営を阻害する要因となる。健全で弾力的な財政構造の維持や，財政基盤の強化に向けて一層努力していかなければならない。

　平成10年度から推進している行財政改革推進計画の取り組みにより，事務事業全般にわたって見直しや再構築を行うなど，財政運営の一層の効率化を図り，132億円の見直し効果が見込まれている。しかし，市税収入は，厳しい状況にあり，なお一層の見直しが重要であるとともに，限られた予算の中で創造的な施策を行うため，サービスの質的向上の努力が必要である。

　行政評価は新時代に対応した行政運営を進めていくうえでの手段の一つとして注目されている。行政評価の一形態として札幌市としても11年度から事業評価を試験導入した。行政資源（財源，人員等）の効率的・効果的な配分に有効なシステム作りを模索しているところである。

　（3）　行政評価とは？

�@　意　義 行政の個々の事業，施策，政策を評価して，業務の改善や向上に寄与 �A　目　的 行政への信頼確保，行政サービス向上，市民満足向上 PDCA（Plan−Do−Cbeck−Actio皿）の実践 行政の効率化，政策の有効性向上 情報の提供や全開，市民と行政のコミュニケーション手段 �B　種　類 　　行政を「政策一施策一事業」の体系に分類すると， 事業評価（執行評価） 政策評価及びその中間の施策レベルの評価 �C　効　果　 市場競争原理の導入一他都市との比較，競争による３E（効率性，有効性，経済性）の向上 行政の実情を説明するアカウンタビリティの実残，市民との対話促進 行政改革の推進 職員の能力向上と活用

　行政評価とは，行政の個々の事業，施策，政策を評価して，業務の改善や向上に寄与するものである。その目的は，行政への信頼確保，行政サービス向上，市民満足向上であり，職員間へPDCA（Plan−Do−Check−Action）の実践を根付かせ，行政の効率化・事業の効率性の向上，政策の有効性向上をはかる。また，情報を分かりやすく提供し，市民と行政のコミュニケーション手段として活用することにある。

　行政評価は一般的に，行政の政策の体系＝「政策-施策-事業」に対応して政策評価・施策評価・事業評価に分類されている。

　行政評価は，行政改革の推進，行政の実情を説明するアカウンタビリティの実践，市民との対話促進に対する有効な手段として注目され，全国の自治体に浸透しつつある。職員が，事業の必要性，効果，コストなどを常に意識して事業の企画・運営を行うことにより，その政策形成能力などを一層高め，行政の財産である人材の有効活用が図られる。また，市場競争原理の導入により，他都市との比較，競争による３E（効率性，有効性，経済性）の向上も期待される。しかし行政評価は行政経営手法としては未成熟の状況であり，効果的なものにしていく必要がある。

２　行政評価の導入状況

　（1）行政評価の類型と特徴　（表で）

　（2）事例紹介

�@　米国オレゴン州・青森市・東京都（市民参加・ベンチマーク） 市民参加と分かりやすさ。市民と行政が目標となる指標設定により目標共有と協働に効果。 �A　静岡県（業務棚卸） 業務を樹木構造ととらえ分析・体系化することにより客観的な評価 �B　イギリス（ValueForMoney・市民憲章ほか） 市民への公約と税金の払いがい 同一基準で都市間の競争 �C　三重県・札幌市（目標管理） 目標とその達成度の比較，原因の追求と改善 �D　定性評価事例 評価項目について記入者の判断による5段階やABC評価など �E　外部委員会（オレゴン州・東京都） 市民の主体的な委員会，指標の設定や評価を実施

　行政評価の導入事例は，次のとおり。 

　ベンチマークは，オレゴン州に代表され，東京都，青森県などに導入の動きがある。まちの課題と方向を明確にして，具体的な目標を定めることにより，市民に分かりやすく，また設定の過程に市民参加を行うことで，目標の共有化が図られるなど，政策レベルでの評価手法として有効性が注目されている。 

　静岡県に代表される業務棚卸表は，業務の「目的・手段の樹木的（連鎖的）構造」が特徴で，漠然とした日常業務を体系化することによって目的と手段が明確となり，仕事を分析するのに役立つシステムである。 

　イギリスは，市民憲章で行政がなすべきことを公約するとともに，税金に見合う成果と言う視点で，市場競争原理を導入したり，全国の統一した指標を設定して，市町村のサービスを同じ土俵で競わせるなど，中央主導のシステムである。 

　三重県が先駆的に取り入れた事務事業評価は，指標を設定して，目標達成度を図る目標管理型のシステム。簡便で専門的知識が不要なことから，導入を検討している自治体の注目を集めている。札幌市の試行している事務事業評価もこのタイプ。 

このほか，成果指標を設定する目標管理型に対して，評価の視点を５段階，ABC評価するなど，ある程度の基準を設定して定性評価するタイプの評価システムも一部の自治体で導入している。 

　さらに，行政評価を外部評価，内部評価に分類すると，前者の代表例がベンチマークである。委員会を設置し，市民主体に指標の設定を行う外部委員会型で，オレゴン州のプログレスボードが有名。道の政策アセス委員会も，評価のみを行う外部委員会タイプと言える。内部評価としては，目標管理型など現在多くの自治体で導入している業績評価法が主流である。

　（3）行政評価の傾向

目標管理型が主流ー見なおしタイプが多い　 市満足など顧客指向が弱い

　国内では，三重県が先駆けて目標管理型の事務事業評価システムを取り入れている。その影響もあって，評価システムは目標管理型が主流で，かつ厳しい経済情勢を反映して，評価の目的が事業の見直しに重点がおかれている。

　また，行政の目的は市民満足の向上が第一であるが，その視点での評価がほとんど取り入れられていない。

　（4）　今後の課題

評価への市民参加一弱い傾向 体系的評価一事務事業評価にとどまり政策評価まで至っていない 予算・計画とのリンクー削減や見直し主体で，計画の管理や予算査定への活用はこれからの課題 市民の分かりやすさ−事務事業主体で専門性が色濃く市民の関心が低い

　現在取り入れられている評価手法は内部評価が中心で専門的であり，市民にとって理解しづらいし，視点も行政寄りとなっている。よって関心も低く，市民の参加も弱い傾向にある。市民の声をいかに取り込むか。住民からの自主的参加を期待するだけでは問題解決にはならない。市の側から積極的にアピールしていく必要がある。具体的には，郵送のアンケート，面接，選考による代表者委員の委員会，苦情受け付け，電子メール，電子会議室などの手段が考えられる。場面に応じて適切な手段を選択して市民の意思が行政に具体的に反映するシステム作りが求められている。

　自治体の多くは事務事業評価にとどまっており政策評価まで至っていない。これは事業見直しや予算削減の手段となっており短期的視野で評価の効果を上げようとしているためである。事務事業は政策という大きな目標を実現する手段であり，長期的視野に立った戦略や計画を整理し，そこに事業を絡ませていく必要がある。ベンチマークなどの上位の指標を設定して長期的な目標を明確にすることにより，体系的な評価を目指さなければならない。

　現在の事務事業評価の目的は，財政悪化による事業の効率化で予算の削減を目指すなど後ろ向き。限られた資源である予算と，政策目標である計画とは，本来同一の評価に基づくべきである。削減や見直し中心である現状の評価を，計画の管理や予算査定へ活用していくことはこれからの課題と言える。

　現在の評価は事務事業中心で専門用語が多く市民にとって理解しにくい。指標の式も複雑でその効果が把握しにくい。定性評価は記入者の主観となるので拠りどころが不明である。

　財政悪化や地方分権など，現状の課題を認識することなく業務に携われるのが問題。現在の評価は，職員による内部評価的な色彩が強く，評価そのものの目的が浸透していない。行政評価は，評価主体の評価能力や仕事の進め方に関する意識などが評価を左右するが，能力向上や意識改革といった方策が不十分である。

３　札幌市が導入すべき行政評価手法

（1）外部評価一市民の意見を取り入れる

�@ベンチマーク 　　・目標設定における参加・協働型，市民の分かりやすさ �Aベンチマーク指標設定委員会 ・パートナーシップ �B専門評価会 ・大型プロジェクトなど特殊で専門的な事業の事前評価・科学的分析手法を活用 �C議会 　 ・事務事業評価などを題材に議論の場として活性化

　市民と行政がまちづくりの方向性を共有するため，ベンチマーク指標を数値目標として設定することが適当と考える。そのために設定に関わる組織を新たに始動させる。市長，各分野の代表，公募委員など１０名程度で構成するベンチマーク指標設定委員会と市民（委員会選出・公募・ボランティア・NPOなど）多数にて構成し，行政はあくまでサポーターに徹した指標選定部会である。

　まず，指標選定部会にて，どんな指標を数値目標として選定するのか，候補を選び，目標値を提言する。選定のための調査・分析等にかかる経費は行政が負担する。

　ベンチマーク指標設定委員会は，指標選定部会により選ばれた指標候補と目標値について議論し，指標と数値目標を決定する。数値目標は市民の目標であるとともに行政の目標でもある。

　市民は，数値目標達成のための諸活動を心がける。行政は，指標の数値目標を尊重し，適切な施策・事務事業選択を行う。

　目標数値に対する成果がベンチマーク指標により客観的に示された後，指標選定部会がデータの収集，分析を行い，次の指標と目標値選定作業へとつなげる。

　指標設定―目標設定―達成度測定―成果の検証と改善を繰り返す。指標の数や種類，目標数値は作業を繰り返す中で収束していくものと思われる。それは，まちづくりの方向性が浮き彫りになるに等しく，市民と行政が「限られた資源をどこに投入していくのか」を真剣に議論することになる。年を経るごとに成熟していくシステムである。

　その他，大型プロジェクトなど特殊で専門的な事業の事前評価は専門評価会を設け，科学的分析手法を活用する。

　議会には，行政評価をきっかけに，活発な議論を期待する。

　(2) 内部評価

�@共通指標 ・事務事業間の効率性・有効性を測る ・コストを明確化する（住民満足−コスト＝成果） �A施策評価と事務事業評価 ・業績評価法が簡易性，分かりやすさの点から最適 ・事務事業評価の積み上げと施策評価を一体化する ・内部の評価をフイードパック �B計画体系図 ・職員が行政の計画体系図を描くことにより目標の明確化、共有化 ・5年計画との関係確立 �CTQMマネージャーの設置，研修強化 ・現場段階からの職員意識改革と能力向上 �DCS ・ポイントになる事業にCSを導入 ・市民の満足度を意識 �E予算とのリンク ・従来の予算査定書と統合し予算査定のツールに

　事務事業評価は，行政の専門技術的な面が強く，市民の関心もあまり強くない。また，すべての評価に，外部評価を導入するのは，時間，コストの面から現実的ではない。このような考えから，まちづくりの方向性といった大局的な見地での外部評価に対して，事務事業評価及び施策評価を行政の自己評価＝内部評価と位置づける。

　ただし，�@市民に分かりやすく，�A客観化，�A透明性の確保，�C市民満足の視点を取り入れることで，信頼性の高い評価を担保する。　

　事業間の軽重，優先順位づけなどや成果を計るためには，政策―施策―事務事業というピラミッド階層にそった体系的な評価を進める必要がある。

　当然，ベンチマークという政策指標に対応して，施策，事務事業評価の成果指標が関連し，この集積が政策を実現させると言える。

　内部評価とする下位の評価は，簡易性や分かりやすさから，全国で主流の目標管理型の業績評価手法が最適と考える。

　施策評価は，事務事業の積み上げで評価し，構成する事務事業の達成度や施策の核になる事業の重点評価＝施策の要因となる事務事業に重きを置きながら，総体的に評価する。

　また，事務事業、施策、政策の評価の分析，結果，改善方向を相互にフィードバックしながら，大きな成果へつなげていく。　

　さらに，住民にとって目にみえるものは，「成果」はどれだけあって，いくらかかったか＝「コスト」が大きな評価要素である。分かりやすさの視点でコストを共通指標と捉えて，その明確化が大切ではないか。コストを明確することで，住民満足―コスト＝成果が計れる。定性的ではあるが，高い精度で成果を客観的に計ることができる。コスト計算を正確にするため，発生主義会計を取り入れ，一般管理費などの単位コストや退職引当金，減価償却費などを簡便な方法で活用できる公会計手法の確立が課題である。

　次に，評価の前提として，職場での議論を通じて，業務を長期計画の中での位置づけを描き，職員間で共有化を図る。これにより，長期総合計画，５年計画との関係を明らかにする。また，業務の分析や体系を描くには，TQMなどの手法を用いる。このため，課にTQMマネージャーを養成，計画体系や評価にあたって指導を行い，評価システムの円滑な浸透を図るなど，研修の充実も必要とされる。

　さらには，内部評価といっても，住民満足を重視する視点から，施策の核になる事業については，アンケート，グループインタビューなどCSを必ず取り入れるも忘れてはならない。同時に既存の予算調書と融合するなど，評価事務の負担軽減についても配慮しなければならない。

(3) その他

�@情報企開（インターネットほか） 　・分かり予すく，ポイントをPR �Aフイードパックシステム 　・意見・要望の把握、反映を迅速に 　・イントラネットの活用 �B導入計画・組織・予算

　住民への情報公開として考えられる手法として，直接の閲覧やインターネットによる評価表(写)の公開というのが一般的である。

　しかし，現状は専門的で分かりづらく，ポイントを押さえて，やさしく解説するなどの広報的なPRも心掛けていくべきである。　　　

　情報公開を基に集約された意見をいかに使うかが評価システム成功のひとつの鍵になる。

　様々な手段で投じられる意見を，イントラネットの活用などで，データベース化し，各部局が活用できるとともに，活用結果を公表するなど，施策や評価に生かしていくことが必要である。　

　評価手法を導入する時期としては，計画の体系と照合し適切な指標の設定を図ることが大切であり，次期５年計画策定時を目標に評価システムの完成を目指す。

４　ケーススタディ

経済施策をモデルに評価

５　終わりに

（1）職員の意識改革の実行【評価システムの成否を決める。 （2）QC活動一日常の現場の活動を大切に。 　　　小集団活動の奨励（わいわいテーブルの拡大など） （3）インセンティフー表彰，特別昇給の活用，現場の権限強化，区役所などの予算要求権付与 （4）PDCA（計画一執行一評価一改革）

　評価を導入することが外部に対する小手先のポーズに終わらないよう，職員一人一人が評価システムの真の目的を理解して，業務にあたる事が求められている。そのための情報活用を行うために，研修の機会をより多く積むこと等，職員の資質の向上図ることも必要になる。　

　日常的に業務に対する問題点の発見を意識する気構えで働くことが望まれる。QC活動などグループ活動から地力を高めていくことが，将来的な発展に向けて大きな役割を果たしていくものと期待できる。　

　実際の業務，評価を行うのは各現場においてであるが，現場の意見を実現するシステムの整備が必要である。

　そのため，現場の権限強化や予算要求権を与えることも必要と考える。

　また，業務の改善や提案など職員の努力が報われる人事，給与システムなど，現場から仕事を盛り上げていく方策が望まれる。　

　計画―実施―評価―改善の管理サイクルが，日常の業務の中に自然に根付くことが，これからの財源的に厳しい時代にあわせた行政運営にはより有効，より必要である。その役割の一端を担うのが行政評価による評価−改善というラインである。

　コストの考え方について

　　　メンバーからの報　告

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